Азиза Умарова: «Нужно отходить от советских пережитков»

Интервью с исполнительным директором Smartgov Consulting об административной реформе Узбекистана, о будущем и Сингапуре.

Прош��ой осенью в Узбекистане приняли Концепцию административной реформы. В идеале она должна полностью изменить подходы к государственному управлению, заставить государственные органы работать эффективнее и избавить систему от бессмысленных, бесполезных или вредных функций.

«Ситизен» пообщался с Азизой Умаровой — исполнительным директором консалтингового бюро Smartgov Consulting о сути административной реформы, об административных проблемах страны, о возможном будущем и, конечно, о Сингапуре.



Часть 1: Зачем нам реформа

Citizen: Что такое административная реформа?

Азиза: Одна из самых сложных реформ страны, без которой не будет экономического роста. И эту связь, к сожалению, не все улавливают. Суть реформы — сделать госорганы максимально эффективными. И есть ряд направлений, по которым надо двигаться.

Во-первых, надо определить, что такое государственные услуги, кто такие оказатели и получатели услуг. И хорошо бы сначала унифицировать тип государственных органов. Посмотрим на Узбекистан: у нас есть министерства, комитеты, агентства, а еще государственные инспекции при Кабмине. Но при этом, если искать между первыми тремя четкую и очевидную обывателю разницу, это вряд ли получится. У нас есть огромное количество госорганов, но их признаки не всегда четко ясны, их разделяют, скорее, интуитивно. Такая же ситуация сложилась с видами нормативно-правовых актов.


— Интересно, почему так получилось.

— Думаю, это связано с тем, как органы работали и назывались в советское время.

Кстати, об их работе. Чем занимаются госорганы? У нас до сих пор есть компании, которые вбирают в себя функции регулятора, одновременно занимаясь коммерческой деятельностью. Например, «Узбекнефтегаз», «Узбекистон темир йуллари», Национальная авиакомпания. Админреформа ставила целью прояснить, что скрывается за понятием «квазигосударственный сектор». Она должна четко определить, что является госорганом, что должно и дальше им оставаться, а что должно переходить в частный сектор. Ведь совмещение двух функций — коммерческой и регулирующей — это конфликт интересов, который мешает рынку развиваться.


— Хотите сказать, все госкомпании нужно перевести в частный сектор?

— Нет, здесь важно именно разделение. Когда у компании исчезают функции регулятора, уже не будет ситуации, что та или иная компания становится монополистом. На рынке появятся равные условия, которые привлекут других игроков и создадут конкурентную среду.

Поэтому речь не о том, чтобы приватизировать все вокруг. Речь о том, чтобы избавиться от конфликта интересов, который сейчас заложен в самой структуре и сути этих госорганов. Государственный орган должен только регулировать, то есть вырабатывать правила игры на рынке, а не подменять собой частный сектор.


— И поэтому вы говорите, что реформа будет важна для экономики?

— Это поможет частному сектору. Не будет монополий, улучшатся условия для предпринимательства. Ведь при Кабмине есть государственные инспекции, которые регулируют те или иные сферы. И они финансируются госпредприятиями, которые госинспекции призваны проверять. Снова конфликт интересов. Так быть не должно.

Фото: Рахим Калыбаев

Ну ладно. Следующий момент админреформы — оказание государственных услуг. За последнее время, кстати, у нас есть хорошее движение: появилось Агентство по государственным услугам, принят Закон «Об административных процедурах», по всей стране развиваются центры «Одно окно». Но до сих пор нет единого понятия — что такое государственная услуга. И поэтому не ясно, о чем мы вообще говорим.


— Да, этого нигде нет.

— Вот и нужно прописать, что это такое. Также нужно ввести понятие услугооказателя. Обычно вы приходите в госорган и часами выстаиваете в очередях. Но как только становитесь клиентом государственного органа, а он становится услугооказателем, меняется вся парадигма работы. Они начинают оказывать услуги очень быстро, оперативно, четко. Работают над собой, улучшают сервис.


— А что вы думаете о Виртуальной приемной?

— Это очень хороший инструмент для обработки жалоб. Вы высказываете недовольство, с вашим кейсом разбираются, реагируют на проблемы. Положительный и хороший опыт.

В Грузии, например, вы можете получить паспорт за день. А если заплатите еще больше, то даже за час.

Но госуслуги — это немного другое. Приходите вы, например, получать паспорт. И там должен быть четкий регламент, мол, паспорт выдается в такое-то количество дней. А еще, например, если он нужен вам быстрее, будет дифференцированная шкала госпошлины, которую вы платите в кассу и получаете паспорт не за 15 дней, а за два. В Грузии, например, вы можете получить паспорт за день. А если заплатите еще больше, то даже за час. В Кыргызстане по ускоренной схеме можно получить его за три часа. В Азербайджане — за день. В Казахстане — за два.


— Легализация взяток, которые и так есть?

— Легализация взяток, которые будут пополнять бюджет законным путем, — это раз. Чувство удовлетворения у людей, которые быстро и официально получают документы, — это два. Возможность развития госуслуг — это три. Потому что деньги, которые государство будет с этого получать, можно инвестировать в оцифровку баз данных, новую технику, организационное развитие. Сегодня эти деньги просто не доходят до казны. А так будут.


— Кажется, Познер писал, что он за два дня и бесплатно получил паспорт в США. Он его где-то потерял, пришел, был готов платить, а ему сказали — нет, все бесплатно.

Ну смотрите. На самом деле, если вы спросите, готовы ли люди платить за быстрый паспорт…


— …то они будут готовы.

— Готовы. Но вопрос в другом. Есть ли сегодня система, которая позволит это сделать?

Еще один сложный момент — столы услуг при РОВД. Они фактически продают бланки вместе со своими услугами заполнения. А бланки должны быть бесплатными. И заполнять их люди могут самостоятельно. Бланки должны быть в свободном доступе и бесплатными, доступными для любого желающего в электронной и печатной форме. Эти расходы и покрывает госпошлина, которую люди платят, подавая документы.


— А разве нельзя скачать их с сайта?

— Их можно скачать в телеграм-боте МВД, я пробовала. Но надо понимать, что этот канал охватывает мало людей. На сайте МВД доступен бланк на получение паспорта, но нет бланка для стикера ОВИР, например. Вот сколько людей у нас пользуются интернетом при получении госуслуг?

Должен быть четкий регламент по всем госуслугам и механизм обжалования. Должна быть система оценки госуслуг. И система, по которой оценка граждан будет влиять на их дальнейшую работу.


— Чтобы они потом могли работать лучше?

— Конечно. У каждого ведомства должен быть измеряемый KPI (ред. индикатор оценки деятельности). И если мы это сделаем, количество обращений в Виртуальную приемную сильно снизится. Потому что сегодня большинство обращений в приемную — жалобы на госуслуги. И когда мы наладим сами услуги и их систему, шквал жалоб существенно сократится. 



Часть 2: Люди на службе

— И последний важный аспект административной реформы — реформа государственной службы. В госпрограмме есть пункт об этом. Кстати, в прошлом году он тоже был. Мне кажется, очень важно сделать эту работу именно сейчас — разработать закон о государственной службе и создать агентство государственной службы при президенте.


— Считаете, люди плохо справляются?

— Кадровые вопросы очень актуальны. Все говорят, что в стране кадровый голод. Пора определить статус государственных служащих, определить формы социального и материального обеспечения, сделать так, чтобы суммы, которые они получают, позволяли им думать о работе и не думать о дополнительном заработке. 

Чтобы все заработало, нужно также создать систему конкурсного отбора на государственную службу. Отбор по объективкам себя не оправдывает, так как эти формы были внедрены еще в 30-е годы XX века. Поля самой анкетной формы безнадежно устарели. Там нет ни компетенций кандидата, ни перечня его профессиональных достижений.

Мы должны сделать так, чтобы работа госслужащих оценивалась по измеримым показателям. Если показатели выполняются — людей можно повышать. Если нет — нужно корректировать их работу. Или увольнять. Важный момент — должна быть ротация, чтобы люди не сидели по 20 лет в одной сфере. Например, если вы хороший аналитик, то два года поработаете в Минздраве, два года — в Минтруда и т. д.


— Пару лет у Собчака, потом в Госбезопасности, а потом…

— Ну нет, я не об этом. Я о том, что у человека исчезает узкий ведомственный подход и появляется общегосударственный.


— А знания? Если поставить медика во главе Министерства инноваций, проблем не будет?

— Нет. В большинстве развитых стран министрами становятся представители партии, выигравшей большинство голосов в парламенте. То есть это политические назначенцы. Тогда как костяк госслужащих — люди вне политики. Их называют административными госслужащими. Министры независимо от профессии — представители партии, у них есть партийная повестка дня и определенные приоритеты в развитии той или иной области.

И для этого совсем не нужно быть «профильным». Это пережиток советского времени, от него нужно отходить. Наоборот, должны быть люди из разных областей, которые, работая вместе, смогут лучше развивать разные отрасли. Если мы говорим, например, о Минздраве, то там часто нужны аналитики. И вот, если вы анализируете данные о распространении инфекций за последнее десятилетие и высчитываете, как государство должно на них реагировать, то вы уже, скорее, не медик, а экономист.


— Или статистик.

— Или психолог, который может объяснить поведение человека. Сейчас Минздрав рассылает всем СМС о вреде курения или, например, здоровом питании. Возможно, психологи могли бы помочь им выстроить более эффективные коммуникационные стратегии о здоровом образе жизни, помогли бы им рассказать о необходимости снижения потребления соли и сахара. Помню, в Шотландии, где я училась, на автобусах писали большими буквами, что соль можно есть не больше шести граммов в день. А еще там пригодились бы специалисты по связям с общественностью, которые знают, в какой форме предоставлять ту или иную информацию.

То есть функции министерств тоже должны меняться, идти в ногу со временем. Перед ними сейчас большие задачи, они постоянно участвуют в реформах. Но для этого должно быть и кадровое обеспечение — те люди, которые смогут продвигать изменения. Возможно, текущий кадровый состав, особенно на среднем уровне, не всегда отвечает требованиям, которые ставятся министрами. И поэтому есть большой вопрос повышения престижа госслужбы, привлечения лучших путем конкурсного отбора и стимулирования их карьерного роста.


— У меня еще один большой вопрос: отвечают ли сами министры требованиям, которые перед ними ставят?

— Это сложно понять, пока не будет системы проектного управления и подсчета эффективности. И тут мы приходим к тому, что нужно модернизировать всю систему целеполагания. Зарубежный опыт показывает, что у правительства должны быть четкие цели, это норма. На практике это выглядит, например, так: для Кабмина выбирается 20 целевых показателей, на их основе выстраиваются целевые показатели министерств, ниже — целевые показатели лично министра, начальников отделов, специалистов.

Должна быть четкая вертикаль, чтобы каждый сотрудник на своем уровне вносил вклад в развитие всего государства и в работу правительства.

Например, целевой показатель на уровне правительства — сокращение смертности от сердечно-сосудистых заболеваний за 10 лет на столько-то процентов. На основе этих показателей Минздрав ставит себе среднесрочные задачи вокруг поставленной цели: современная диагностика, коррекция факторов риска путем внедрения новых программ профилактики курения, стресса, борьбы с ожирением, пропаганда здорового образа жизни. Например, почему бы не обязать точки общепита указывать калорийность каждого блюда в меню, подталкивая людей делать выбор в пользу меньшего содержания холестерина? Уже дальше управления Минздрава могут говорить о переоснащении больниц, закупке диагностического оборудования или вести разъяснительные работы о правильном питании.

Целевая задача, которая ставится на уровне Кабмина, — стратегическая. Но чтобы ее добиться, нужно проследить цепочку действий до самого низа. И тогда, имея цифры, можно будет отслеживать эффективность. А главное — люди должны понимать, что им нужно делать и каким образом выполнять задачи, поставленные на уровне правительства.


— Вот что мне интересно. В том году Мирзиёев приехал в одну школу, предложил эксперимент с 10-ми классами, а потом Министерство образования за несколько дней ввело эти 10-е классы во множестве школ по стране. В сентябре начались проблемы — не было учебников, преподавателей, мест. В следующем году проблем, возможно, будет еще больше. Непродуманные решения, которые принимались за неделю. Создается впечатление, что министерство просто хотело понравиться президенту. Из-за чего так происходит? Как от этого избавиться? Можно ли вообще это сделать?

— Ну лично я думаю, что вернуть полноценное школьное образование — хорошая идея. Но здесь, скорее всего, проблема в другом. У нас нет полномасштабного проектного управления, нет способности оценивать временные рамки, ресурсы и силы, которые нужны для реализации реформ.

Президент поставил грамотную задачу. В ответ на это орган, которому ее поручили, по идее должен был представить «дорожную карту»: сколько времени это займет, какие будут расходы, есть ли возможность сделать все сразу, а если нет, то когда.

Мой любимый пример — сингапурская стратегия снабжения страны питьевой водой. Проблема в том, что Сингапур зависит от соседей: сейчас страна вынуждена импортировать питьевую воду из Малайзии. Так вот. Они выстроили стратегию до 2060 года: описали способы сбора и очистки дождевой воды, использование старой, опреснение морской. Стратегия предполагает, когда и какие мощности надо запустить. При этом, поймите, мало кто из нас доживет до 2060 года. Но страна смотрит не с позиции одного человека, а с позиции национальной стратегии.

Конечно, это высший пилотаж — планировать стратегию на столько лет. И они ведь добьются, понимаете? Потому что у них нет другого выбора.

Стратегия развития Узбекистана — это правильный и хороший шаг. Но к нему сразу должен идти план реализации. Он должен определяться по фазам, исполнителям, бюджету, рискам. План бы облегчал выполнение задач, которые ставятся перед страной на том или ином уровне. 

Фото: Рахим Калыбаев

Необходимо реалистично оценивать свои возможности. Может, сегодня отсутствуют органы, которые должны это выполнять? Тогда их надо создать. Или, наоборот, есть органы, которые дублируют друг друга. Тогда их надо пересматривать. Об этом тоже было в указе об административной реформе. И думаю, если мы будем реализовывать указ, все будет прекрасно.


— А откуда брать людей, чтобы все делать?

Нужно формировать команду, которая будет заниматься только реформой. Собирать людей из разных министерств, ведомств, отраслей. В 90-х, когда в стране был кризис, британский премьер Тони Блэр создал команду Delivery Unit и через нее проводил реформы. Следом за ними эту модель применили малазийцы (PEMANDU) в офисе премьер-министра.


— Кажется, нелогично поручать министерствам реформы внутри самих себя. Они ведь привыкают работать так, как работают, а если нужно ломать устоявшиеся правила, то они будут сами этому мешать.

— Сегодня большую работу делает Национальное агентство по проектному управлению, нужно отдать им должное. А еще до недавнего времени такими делами занималась Генпрокуратура, благодаря им у нас прошло много реформ. Но по административной, считаю, было бы правильно создать Delivery Unit, который занимался бы именно ею. Нужно изучить сферу, изучить проблемы, разобраться с ними.

Кстати, о том, в чем еще нужно разобраться. Нормативно-правовые акты. Во всем мире их обычно три-четыре штуки. А у нас восемь типов НПА по Конституции. И не всегда ясно, чем отличается постановление от указа и распоряжения. При этом есть один тип документов, который формально не относится к НПА, но иногда имеет даже большую силу. Это протокольное поручение Кабмина, по которому также ведется контроль и необходимо отчитываться.


— С хлопком было такое в прошлом году.

— Да со многим такое бывает. Заседание правительства обычно закрепляется на уровне протокольного поручения. Важность этого документа для госчиновников не меньшая, чем решение хокимов или даже рамочные законы.


— Так же, как «рекомендации» кому-то, которые все обязательно выполняют.

Сколько должно быть типов НПА? Какая разница между постановлением и указом? А чем отличается распоряжение? Да, может, есть какая-то разница на уровне нюансов. И какой-то юрист-нормотворец сможет их найти. Но если смотреть по содержанию, разницы нет. Поэтому унификация этих самых НПА важна. Надо все упрощать.


— Как думаете, когда все сдвинется?

— Мне очень нравится, что говорит президент. Изначально, с первого дня, он выстроил свою политику грамотно. Но меня беспокоит реализация. Сейчас я не берусь называть какие-то сроки, потому что не ясно, кто это будет делать и когда. Системных усилий в административной реформе пока невооруженным взглядом не видно.



Часть 3: Сингапур и будущее

— Давайте отвлечемся. Вы очень часто упоминаете Сингапур — и в публикациях, и в разговоре. А вещь с водой до 2060 года — она действительно удивила. Почему Сингапур такой крутой? Как у них так получилось?

— У них не было другого выхода. Сингапур — маленький остров, который всегда зависел от соседей. И в момент, когда их попросили выйти из Малайзии, Ли Куан Ю почти плакал. У BBC есть документальная хроника. Тогда даже он не верил, что Сингапур сможет выжить. Но он не сдался, а позвал консультантов и стал думать, как развиваться отдельно.

Пока азиатские страны искали свою нишу в международном разделении труда, стесненный в территории Сингапур оставался без сравнительных преимуществ. Выбор пал на рынок электроники, микрочипы и полупроводники. Сингапур даже физически не мог позволить себе производство: там бы просто не поместились заводы. Как-то представитель Банка Америки посмотрел на глобус и посоветовал Куан Ю заняться финансовыми рынками, что в итоге и стало конкурентным преимуществом.

Идея была такой. Основные центры обслуживания банковских операций располагались в Нью-Йорке, Франкфурте, Цюрихе и Токио. А Сингапур стал точкой, которая обслуживает банки, когда Цюрих уже засыпает, а Токио еще не проснулся. Они встроились в систему финансовых рынков, когда все, включая Китай, занимались производством. И вот, благодаря финансовому сектору и банковским операциям, они создали очень крепкую экономику. И продолжают над ней работать, развиваться.


— Так просто?

— Просто ничего не бывает. Это была удачная стратегия. У Куан Ю есть хорошая фраза: «Если управлять страной плохо, все умные люди уедут». Он верил, что ресурсом страны, у которой нет ресурсов, становятся люди. Сделав ставку на людей и впитывая как губка международный опыт, он смог выстроить не только свою страну. Он повлиял даже на Китай.

Эта история нигде не записана, но я слышала ее от очевидца. Когда Дэн Сяопин пришел к власти в Китае и отправился в 1978 году в свое известное турне, он заглянул в Сингапур. Куан Ю показал ему социальное жилье, которое государство строит и отдает людям. Посередине экскурсии по дому Сяопин внезапно подскочил и открыл холодильник. Увидев изобилие, он спросил: «Что мне сделать, чтобы и у нас было так»? Куан Ю ответил: «Делай рыночную экономику». 

Фото: Рахим Калыбаев

На самом деле феномен Сингапура показывает, что при грамотной системе экономика очень хорошо растет. Но тут есть обратная сторона. Система Сингапура очень жесткая. А с точки зрения госуправления — даже закрытая. И вот сейчас на каждых выборах правящая партия набирает все меньше голосов. Власти понимают, что управлять по-старому не получится. Куан Ю уже нет, люди уезжают. Особенно молодые. Они едут в Австралию, где качество жизни такое же высокое, а денег уходит меньше. Вообще, Сингапур — самый дорогой город мира. Еще люди едут в Новую Зеландию, Канаду, США.

Сингапурцы страшно прагматичные, они все считают в деньгах. И отток людей тоже. Они подсчитали, сколько денег потеряли с каждым уехавшим человеком, в которого государство вкладывалось начиная со школы. И мы должны считать и расширять доступ к высшему образованию. Вот сколько людей, окончивших наши бесплатные школы, колледжи и лицеи, уехало учиться в другие страны? А ведь в таком возрасте зачастую уезжают навсегда.

Сингапурцы поняли: нужно что-то менять. И вот сейчас они пытаются создавать площадки для обратной связи с населением, вовлекать людей в жизнь страны. И мне кажется, в ближайшие 10 лет будет определяться будущее Сингапура. Население стареет, каждый третий — иностранец.


— Вот с этим «начали прислушиваться к своим людям» вы мне слегка напомнили Узбекистан.

— Да. У нас хорошие изменения. И приемные, виртуальные и народные — положительный феномен. Вообще, если обратите внимание, у чиновников изменились поведенческие нормы. У нас стали реагировать на публикации в соцсетях, СМИ. Появились интересные СМИ! Раньше люди особо не читали локальные издания, а сейчас появился местный контент, который интересен.

То, что показал Узбекистан за последний год, феноменально. Но ведь нужно идти дальше. Нельзя останавливаться на достигнутом. И очень важно выстраивать качественные институты госуправления.



***

— Какой срок для административной реформы оптимальный? Если провести ее слишком рано, все может пойти не так? А если слишком поздно?

Ну, на самом деле мы немного припозднились. Если говорить о реформе госслужбы, то Казахстан провел ее очень давно. Если говорить о госуслугах и центре Одного окна, то они уже давно и очень хорошо работают в Грузии и Казахстане, Азербайджане.

Мы точно никого не опередим. Да и вообще, в административной реформе нет понятия «сделать слишком рано». Ее нужно делать. Мы просто откладывали, и сейчас она уже вышла на передний план.

Есть выражение: big elephant in the room, большой слон в комнате. То есть проблему игнорировать невозможно. Нам нужно расти, нужен прорыв. У нас есть здоровые амбиции, мы хотим идти вперед. Да и начали здорово. Просто чтобы все это поддержать, необходимо привести в порядок часовой механизм. Нужно наладить целеполагание, оказание госуслуг, госслужбу и остальные моменты. Это и будет административная реформа.

Поделитесь с друзьями